Непросто разобраться в хитросплетениях нормативного регулирования и реальных целях заинтересованных сторон. Но мы попробуем.
История вопроса
Несмотря на то, что жители постсоветского солнечного Туркменистана до недавнего времени вообще не оперировали такими понятиями как «платный газ для бытового использования», в СССР, из которого вышло, в том числе и это государство, вопросы технологии учета использования газа потребителями ставили вполне предметно.
Так, если обратиться к Правилам подачи газа магистральным газопроводам и потребителям, утвержденным Постановлением Государственного арбитража СССР от 31 июля 1961 г. N П-1, то там можно прочитать, что, количество поданного газа определяется по контрольно-измерительным приборам поставщика или газоснабжающей организации либо потребителя. Причины такого подхода в то время достаточно просты и раскрываются в этом же документе, где указано, что основанием для заключения договоров на подачу газа является план распределения газа, утвержденный Госпланом СССР для союзных республик, министерств и ведомств СССР или Госпланом союзной республики для потребителей республики в соответствии с государственным планом добычи газа, и фонд на газ, выделенный предприятиям и учреждениям соответствующим органом на местах.
Т.е. основная, но не единственная задача учета в тот период заключалась именно в соблюдении баланса добыча-потребление. Несмотря на крупные запасы природного газа в СССР его еще нужно было добыть и поставить в точки потребления трубопроводами. В экстренном случае давление в газопроводе поднимать бесконечно нельзя. Да и научно обоснованные характеристики эксплуатации газовых скважин к тому времени были неплохо обкатаны и составляли порядка 20-25% дебита полностью открытой скважины. Об этом можно узнать, например, в издании Государственного научно-технического издательства нефтяной и горно-топливной литературы за 1946 год «Добыча газа».
Там же прямо указано, что добыча газа с чрезмерным процентом отбора может иметь разрушительные последствия. При этом в то время регуляторные мощности в газоснабжении были явлением дорогостоящим и не особо распространенным, несмотря на более чем 100-летнюю историю газификации вообще. А до проектов подземных хранилищ, создаваемых технологией ядерных взрывов, были еще десятилетия НИОКР, например, южно-сейсмической экспедиции Минсредмаша близ Азгира – около 70 км. от г. Харабали.
Естественно, что плановая экономика должна была опираться на какие-то приближенные к реальности цифры при утверждении в первую очередь лимитов потребления, т.к. с производственными мощностями и транспортировкой ситуация была условно-понятной. И подходы к получению таких цифр конечно же были установлены. Так, например, существовали «Общие положения о порядке учета и контроля расхода топлива…». В редакции 1982 г, утвержденной Государственным комитетом СССР по науке и технике, Госпланом СССР и Госстандартом в частности указано, что хотя приборный способ является основным способом учета, но если годовое фактическое энергопотребление (для действующих предприятий и организаций) или проектное (для проектируемых предприятий и организаций) оказалось ниже 350 000 куб. м. газа, то прибор учета не устанавливается, а для определения расхода энергоресурсов или энергоносителя применяется расчетный или опытно-расчетный способ.
Расчетный способ учета предполагает определение расхода энергоресурсов в случае, если приборный способ технически невозможен или экономически нецелесообразен. Опытно-расчетный способ предусматривается в случаях, если установка прибора экономически нецелесообразна, а применение только расчетного способа не обеспечивает необходимой точности определения данного показателя.
Опытно-расчетный способ основан на сочетании разовых замеров показателя с помощью переносных приборов с последующим использованием расчетных способов. Т.е. реальные расходы топлива оценивались далеко не с идеальной точностью. И это во время запусков автоматических станций на другие планеты. Но, похоже, такое положение вещей в общем было приемлемо, особенно на фоне того, что тотальная установка счётчиков считалась экономически неоправданными.
С другой стороны, приблизительность расчетов конечного потребления может объясняться наличием в т.ч. нормативных потерь – ведь абсолютное исключение потерь в результате негерметичности газопроводов возможно лишь в теории. На практике существует техногенный фактор (расходы на те же компрессорные станции, утечки), природный (в части внешнего воздействия на инфраструктуру) и, особенно сегодня, антропогенный. Ну и прочие.
В СССР Правила пользования газом в народном хозяйстве предписывали нормировать расход по отраслевым методикам и инструкциями по нормированию. Так же предписывалось нормы расхода газа пересматривать (но не чаще одного раза в квартал) и в случае замены или реконструкции оборудования, изменения номенклатуры изделий либо загрузки оборудования или завершения проведения организационно-технических мероприятий, вызвавших изменение расхода газа.
Вникать в советские методики сегодня имеет смысл в основном академически. В нашем случае важен сам факт их предусмотрения и использования пусть и для несколько иных, нежели социальное обеспечение, первичных целей. Но об этом ниже. Важно понять, что расчет выполнялся в первую очередь для обеспечения балансирования и бесперебойности работы системы газоснабжения в целом. Для чего, например, в отдельную группу потребителей выделялись электростанции и промышленные предприятия, газоснабжение которых в периоды похолоданий и в других необходимых случаях должно регулироваться путем частичного или полного перевода их на резервные виды топлива.
В связи с этим, а так же учитывая ожидаемые и непредвиденные потери, расчётные расходы вряд ли имело смысл занижать. Да и мало кто бы посмел.
Период после распада
Новое время принесло новые реалии. Несмотря на то, что сразу после распада СССР стоимость газа для потребителей, особенно бытовых, запредельной никогда не была, радикально поменялась финансово-экономическая суть работы системы газообеспечения.
В условиях, когда объективные объемы потребления газа населением достоверно не знал никто, свет увидел эпохальный, как мы поймем позже, документ – Постановление КМУ №619 от 8.06.96 «Об утверждении норм потребления природного газа населением в случае отсутствия газовых счетчиков», который по существу (кроме контекста) состоял из одного предложения – утвердить нормы.
Мотивировочной части, что характерно, постановление не содержало вообще никакой. Это в дальнейшем будет не мене значимым моментом во всей «газовой истории», чем само постановление. Ни отсылок к методикам, ни хоть каких-то обоснований провозглашавшихся цифр. Стало ли в тот момент поставляться потребителям больше газа? Стали ли потребители его активней использовать? Вопросы конечно же риторические. А вот платить потребители стали явно больше.
Черные газово-бюджетные дыры
И хотя удельный вес затрат на газ в большинстве бюджетов катастрофическим не был, в среднем по стране это номинально существенно подняло заработки газоснабжающих организаций. Одновременно это позволило максимально покрыть невозвратные потери энергоносителя, какими они бы ни были.
Выше мы писали про антропогенный фактор – практика незаконных врезок в газопровод существует не со вчерашнего дня, иные формы незаконного и неучтенного потребления газа даже теми потребителями, которые имеют узлы учета, тоже не являются диковинкой для газовщиков. И коррупция на уровне отдельного поставщика здесь так же является далеко не последним фактором убытков.
Традиционные же потери никуда не исчезают и планомерно увеличивают разрыв между показателями узлов учета оптовых поставщиков и фактической регистрацией коммерческого потребления в соединении со всегда присутствующей долей неплатежей по различным причинам.
Таким образом повышенный норматив позволял решать вопросы балансирования, но уже не советского народнохозяйственного, а современного – частно-коммерческого. Такие нормы покрывали очень многое, и чем больше потребителей в такой ситуации не имело счетчиков – тем выгоднее была ситуация для поставщика в широком смысле.
Соответственно и мотивировать население вести учет никто по сути не спешил – попробуйте убедить среднюю семью с обычной газовой плитой поставить за свой счет счётчик размером с полтелевизора на сварных соединениях при том, что пришедший слесарь с горелкой наперевес убеждает хозяйку, что поставить его можно лишь в самом неудобном месте недавно отремонтированной кухни.
Понятно, что пока плата за газ не вызывала внутреннего неприятия хозяевами даже неэксплуатировавшегося по разным причинам жилья, граждане платили. А счетчики размером с водомер на территории независимой видимо не росли – только размером с полтелевизора и больше. Похоже, что научная и производственная база не могла потянуть такую разработку уровня космических технологий, а поставщики на имеющиеся решения подобного формата смотрели по понятным причинам неоднозначно.
Зарождение, развитие и выход внутреннего газового конфликта
Время шло, а нормы действовали. Без методики расчета. При этом в отдельных бывших союзных республиках такие нормы как инструктивные документы были созданы достаточно быстро и почему такие традиционно не были взяты за основу при разработке отечественных, публично никогда не объявлялось.
Удивительно, но продержались они до 06.08.2014, когда были откорректированы постановлением КМУ №409. Исторический контекст известен. Примечательно, что в самом постановлении мотивировочная часть политкорректно «неконкретна» в своей лапидарности. Там сообщается, что вопросы урегулированы с целью обеспечения государственных гарантий в сфере жилищно-коммунального обслуживания и приведения существующих норм потребления к их, внимание, фактическому объему и т.д. Конкретики опять никакой, но нормы административно понизили до известных «6-9-18».
Развитие финансово-энергетических событий в стране менее чем через год материализовало новое, поистине Чеховское, постановление КМУ №237 от 29.04.2015, которое состояло вообще по сути из 2 строчек – внести в вышеназванное постановление №409 изменения, заменив цифры норм потребления с «6-9-18» на «3-4,5-9».
На этот раз сокращение поступлений на счета газовщиков вынудило последних обратиться в суд при моральной поддержке общественной организации «Ассоциация газового рынка Украины». Дело КМУ проиграл на основании того, что указанное постановление не было опубликовано до его принятия, что ограничило потенциальных желающих внести свои предложения и замечания по проекту.
Бросок прогибом
Не исполнить решения суда КМУ не мог, но сделал это своеобразно – постановление КМУ №237 отменено постановлением КМУ№204 от 23.03.2016, но одновременно было подправлено постановление №409, а перед этим было принято постановление №203 от того же 23.03.16 с установлением норм потребления природного газа без счетчиков по схеме «4,4-7,1-14».
Решение суда — это конечно важно, но, как оказалось, политическая составляющая не такой же, но не сильно менее существенный фактор. Напомним – противостояние газового бизнеса и правительства происходит во вполне конкретном историческом и, что не менее важно, финансово-политическом контексте.
Откуда же цифры или метод «Стели»?
Самое время спросить, а почему утверждаемые цифры были именно такими, а не иными? Ведь сегодня до конца не понятно, можно ли однозначно доверять статистическим данным даже по потребителям, у которых приборы учета фактически есть, т.к., например, счетчики с немагнитными компонентами стали массово внедрять относительно недавно и прочее.
А вот тут необходимо дать ссылку на соответствующее сообщение, опубликованное на сайте КМУ из которого мы узнаем, что принятые нормы разработаны на основании расчетов Минэнергоугля и некоего ГП «Кременецкое управление по поставке и реализации газа», а также информации НКРЭ о фактическом потреблении газа за последние 3 года.
Если проект готовился Минэнергоугля, то в комплекте с ним обязана была идти пояснительная записка. Возможно, там мы найдем что-то вроде ТЭО для решения, которое так или иначе касалось каждого. С пакетом сопроводительных документов можно ознакомиться по ссылке.
Аналитика, конечно, приведена весьма тезисно. Так, норма в 4,4 куб. м. для случая плиты и централизованного горячего водоснабжения обосновывалась тем, что якобы был проведен анализ 9 газораспределительных компаний без указания названий, которые вроде как дали информацию о потреблении газа абонентами помесячно за 09-12 месяцы 2014-го и за 01-08 месяцы 2015-го.
Анализ также был проведен по 15380 абонентам в контрольных группах, где потребление четко контролировалось представителями газовщиков. Возможно, кто-то из этих 15380 абонентов сейчас читает этот материал и заявит о своем участии в исследовании.
Матан? Нет, не слышали
По итогам Минэнергоуголь вычислило среднее потребление в отопительный и межотопительный сезон, а годовая норма посчитана как средневзвешенное потребление за год. И как бы … все. Насколько репрезентативна выборка и результат вообще – вопрос. Матан? Нет, не слышали.
Предоставим читателю возможность сформировать свою точку зрения по публичным данным самостоятельно. Но это за всю историю независимой Украины исторически единственные 2 абзаца в пояснительной записке, которые хоть как-то издалека подводят условную базу под цифры.
Суд? Суд… Суд!
Как и в случае с постановлением КМУ №237 в действиях КМУ по принятию постановлений №203 и №204 опять были усмотрены нарушения процессуального характера. Как оказалось юридически возможный социальный пожар отмены предыдущего постановления потушили бензином.
Издали новое с нарушениями – принятие спорных постановлений не было предусмотрено планом разработки проектов регуляторных актов на 2016 год, который должен был утверждаться в соответствии с Регламентом КМУ до 15 декабря 2015-го и соответственно заинтересованные лица были противоправно лишены права ознакомиться с проектом, внести предложения и т.п.
Также обозначено, что анализа регуляторного влияния постановления №203 КМУ не публиковал. Суд даже установил путаницу со ссылками на сайте КМУ!
Истец ходит конем
Истец просил суд отменить постановление №203, которое устанавливало нормы потребления и п.1. перечня постановлений, которые отменяло постановление №204. Постановление №204 в свою очередь отменяло самое первое постановление 1996 года №619.
В конечном итоге действительным по вопросам норм потребления газа бытовыми потребителями с точки зрения истца должно было остаться только постановление 1996 года с нормами того же 1996 года т.е. в его первоначальном виде, подписанном П. Лазаренко, т.к. постановление №203 с его нормами отменялось полностью как принятое с нарушением процедуры равно как отменялся пункт постановления №204 об отмене антикварного, но тем не менее феноменально живучего, постановления №619.
Как известно в дальнейшем постановление №203 и частично №204 судами были резонансно отменены, о чем стало окончательно и бесповоротно известно в конце 2018 года. Ссылки ниже.
Только лишь процедурный вопрос?
Однако тут же обратим внимание на решение суда, которым они отменялись в первой инстанции и которое в дальнейшем без изменений выстояло во всех вышестоящих инстанциях против КМУ. Желающие могут ознакомиться с ним по ссылке.
Спор о нормах между такими финансово-политическими тяжеловесами как газовщики и правительство сделал попытку перейти в научную плоскость. Спустя 24 года после распада СССР на официальном уровне прозвучали упоминания механизмов оценки возможного расхода газа бытовыми потребителями.
Однако суд пошел иным путем в разрешении дела, т.к. сопоставление методик истцов и ответчиков безусловно требовало бы проведения судебных экспертиз, а методик проведения самих экспертиз по данным вопросам может тоже не быть по причине отсутствия каких-то утвержденных методик проведения расчетов по данным вопросам вообще, которые в свою очередь должен был разрабатывать КМУ – круг замкнулся.
В связи с чем суд обосновал удовлетворение иска в основном нарушением процедурных вопросов принятия постановления КМУ как регуляторного акта, не вдаваясь в хозяйственную суть самих спорных показателей. Сами же расчеты по делу публичными никогда не становились.
Примечательно, что судебные расходы истца по такому резонансному делу в первой инстанции составили целых 3524 грн. Предыдущие же нормы постановления №237 оспорили за целых 146 (!) грн.
А в это время айсберг…
Но до окончательной точки в разбирательстве т.е. до конца 2018-го на тот момент было еще далеко – Кабмин традиционно ожидал решения Верховного суда, хотя законной силы апелляционного юридически было достаточно для обязательности его исполнения.
Август 2017-го стал месяцем принятия нового газового постановления КМУ №609 от 18 числа. Традиционно лаконично вносились изменения в ряд постановлений КМУ, которые прилагались. Среди прочего в постановление №409 и №203 по одному и тому же поводу – «3,3-5,4-10,5» м. куб.
В конце 2018-го Верховный суд завершил рассмотрение дел по спорным постановлениям КМУ, окончательно отменив их. В начале 2019-го в финансово-газовых расчетах повис социальный вакуум.
Юридически газовые компании получили право начислять потребителям суммы по стандартам 1996-го года, а правительство несколько затянуло с комментариями, наблюдая, как неотвратимо потребители природного газа превращаются в избирателей с совсем неприличными счетами за газ.
На этом фоне 30 января 2019 года Кабмин традиционно намекнул газовщикам, что волшебная палочка нормативообразования у него имеется и провозгласил новую норму по схеме «3,29-5,39-10,49».
Буденновка на Штирлице
Правда, по состоянию на время подготовки материала на сайте Минэнергоугля находится проект постановления Кабмина с несколько иными – существенно более высокими цифрами. Объяснение же такому проекту кроется в пояснительной записке, где традиционно отсутствует аналитическая часть, зато есть прямое уведомление, что проект составлен с учетом данных, которые предоставила общественная организация «Ассоциация газового рынка Украины»!
По мнению ОО действующие нормы были занижены вдвое и необходимо убрать этот дискриминационный фактор путем принятия новых норм. Не каждая ОО способна положить свой текст в проект постановления целого КМУ.
Сама же пояснительная записка является подтверждением факта, что методики определения норм расхода газа бытовыми потребителями без счетчиков в 2019 году до сих пор нет. Возможно, где-то здесь растут корни обвинения Минэнергоугля Нафтогазом в завышенных нормах потребления для населения.
Андрей Зинченко, доктор философии в области экономики, доцент кафедры финансов Национального университета судостроения, магистр государственного управления (MPA)
Источник: news.finance.ua
